Не толькі прыгожыя словы. Якой можа быць новая Канстытуцыя Беларусі

У бліжэйшыя год-два ў Беларусі мусіць вырашыцца адно з важных грамадска-палітычных і юрыдычных пытанняў — канстытуцыйнае.
Пачынаючы з 2014-га Аляксандр Лукашэнка неаднаразова публічна анансаваў неабходнасць новага самага галоўнага закона краіны. Па словах беларускага кіраўніка, ён павінен быць напісаны суддзямі Канстытуцыйнага Суда.

У сваю чаргу, вядомы палітык і былы дэпутат Вярхоўнага Савета Беларусі 12 і 13 скліканняў Анатоль Лябедзька анансаваў стварэнне спецыяльнай групы (у асноўным — з былых дэпутатаў Вярхоўнага Савета і экспертаў-юыстаў пад кіраўніцтвам Мечыслава Грыба) па распрацоўцы новага варыянта беларускай Канстытуцыі. Такім чынам, праз пэўны час на суд грамадства будуць вынесеныя розныя праекты. Можна прапанаваць такія канстытуцыйныя навелы, якія, канешне, не зробяць новы Асноўны Закон ідэальным, аднак дазволяць пазбегнуць прыкрых юрыдычных калізій.

Безгустоўны кактэйль


У дзейнай Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь маюцца, прынамсі, тры прынцыповыя недахопы. Яны былі закладзеныя як непасрэдна яе стваральнікамі, так і ініцыятывамі Аляксандра Лукашэнкі.

Па-першае, яна ўяўляе сабой своеасаблівы мікс з першапачатковага варыянту ад 15 сакавіка 1994 года і са змяненняў і дапаўненняў, што былі зацверджаныя на рэспубліканскіх рэферэндумах 24 лістапада 1996 года і 17 кастрычніка 2004 года. Гэтыя змяненні і дапаўненні задумваліся не ў якасці стратэгічнага напрамку развіцця краіны, а ў якасці сродку вырашэння канктрэтнай палітычнай задачы — утрымання Аляксандрам Лукашэнкам улады, разгрому яго палітычных апанентаў. Таму ў палажэнні Канстытуцыі, датычныя органаў дзяржаўнай улады і кіравання, былі аператыўна запазычаныя заканадаўчыя нормы іншых краінаў: Францыі, ЗША, Італіі, Іспаніі, Германіі, Расіі.

Фота: Белсат

Фота: Белсат

Некаторыя з гэтых нормаў планаваліся Лукашэнкам у якасці перастрахоўкі ад магчымай працэдуры, якой так баяцца прэзідэнты ўсіх краін, — імпічменту. Калі, напрыклад, паглядзець на Савет Рэспублікі, то гэтая канструкцыя як раз і адыгрывае ролю своеасаблівага буферу: справа аб абвінавачванні прэзідэнта ў дзяржаўнай здрадзе ці здзяйсненні цяжкага злачынства арганізуецца менавіта Саветам Рэспублікі, менавіта ім пры наяўнасці падстаў большасцю (не менш як дзвюма трацінамі) галасоў ад поўнага складу прымаецца рашэнне аб зняцці прэзідэнта з пасады.

Таксама Савет Рэспублікі кантралюе такую важную працэдуру як агульнарэспубліканскі рэферэндум, бо рашэнне аб яго правядзенні прымаецца на раздзельных паседжаннях палат Нацыянальнага сходу. Ужо па гэтай прычыне нядаўняя прапанова дэпутата Палаты прадстаўнікоў Ганны Канапацкай аб правядзенні агульнарэспубліканскага рэферэндуму па Саюзнай дзяржаве Беларусі і Расіі немагчымая нават па тэхнічных момантах.

Нарэшце, Савет Рэспублікі фільтруе законапраекты (звычайныя, альбо тыя, якія тычацца змяненняў і дапаўненняў у Канстытуцыю), распрацаваныя Палатай прадстаўнікоў. Такім чынам, мажлівасць таго, што будуць зацверджаныя заканадаўчыя акты, накіраваныя супраць прэзідэнта, роўная нулю. Выступаючы 13 студзеня 1997 года на першым паседжанні першай сесіі Савета Рэспублікі, Лукашэнка казаў: «Задача Совета Республики состоит в том, чтобы провести экспертизу созданного в Палате представителей закона и сделать вывод: ляжет ли этот закон на нашу грешную землю. Вот для чего нужен этот мощный, небольшой и мобильный орган власти».

Аднак аб’ектыўна такі орган як Савет Рэспублікі не патрэбны. Краіна мае адносна невялікую тэрыторыю, таму наўрад ці такое тэрытарыяльнае прадстаўніцтва мэтазгоднае. Да таго ж Савет Рэспублікі фактычна ператварыўся ў запасную пляцоўку для прадстаўнікоў кіруючай эліты, якія па тых ці іншых прычынах пакінулі свае пасады. Так, у 2003 годзе падчас свайго абрання старшынёй Савета Рэспублікі Генадзь Навіцкі назваў гэты орган тылам.

Чытайце таксама: Справа Вайтовіча: як пазбавіліся ад старшыні Савета Рэспублікі

Па-другое, шматлікія запазычанасці прывялі да таго, што дзейная Канстытуцыя пазбаўленая нацыянальнага духу, яе можна падагнаць пад умовы амаль любой краіны, яна не выконвае выхаваўчых і патрыятычных функцый.

Па-трэцяе, Канстытуцыя мае шэраг дэкларатыўных, спрошчаных і абцякальных фармулёвак, якія стараюць глебу для падзаконных актаў, яна «перанасычаная» правамі і свабодамі чалавека, якія дублюцца ў адпаведных міжнародных пактах.

Некаторыя фармулёўкі можна прыбраць увогуле, альбо лагічна дапоўніць. Так, у артыкуле 68 Канстытуцыі гаворыцца, што прэзідэнт, акрамя заработнай платы, атрымлівае ганарары за творы навукі, літаратуры і мастацтва. А як жа быць з дасягненнямі ў іншай галіне — фізічнай культуры і спорце? Аднак, шчыра кажучы, ці хапае ў прэзідэнта, які па-сапраўднаму выконвае свае абавязкі, часу на напісанне кніжак, маляванне карцін і на гульню ў хакей? Праўда, маецца, здаецца, адзіны прыклад на постсавецкай прасторы: у сакавіку 2005 года, за месяц да свайго палітычнага фіяска Курманбек Бакіеў выдаў кнігу пра рэвалюцыю ў Кыргызстане.

Будучы праект новага Асноўнага Закона Беларусі таксама не павінен утрымліваць нормы, якія не з’яўляюцца аб’ектамі канстытуцыйнага рэгулявання. Навошта прапісваць у Канстытуцыі тое, што жанчына і мужчына па дасягненні шлюбнага ўзросту маюць права на добраахвотнай аснове ўступіць у шлюб і стварыць сям’ю?
Паўстаюць і іншыя пытанні: наяўнасць у Канстытуцыі нормы аб прававой дапамозе грамадзянам, аб працоўным тыдні не больш за 40 гадзінаў, для тых, хто працауе па найме і г.д.

Хто павінен пісаць Канстытуцыю?


Канешне, у першую чаргу юрысты-навукоўцы, спецыялісты ў галіне права. Галоўнае — разумны баланс у колькасці адпаведнай камісіі, механізмах яе працы і, натуральна, у тэрмінах. Канстытуцыйны праект не трэба расцягваць на доўгі час. Ён павінен быць максімальна даступны для грамадскасці, а заўвагі і прапановы дзяржаўных органаў, устаноў, палітычных партый, грамадскіх аб’яднанняў і грамадзянаў павінны быць уважліва разгледжаныя.

Вельмі карысна было б абвясціць адпаведны афіцыйны конкурс на стварэнне новага канстытуцыйнага праекта з саліднай грашовай прэміяй. Гэта дало б моцны штуршок канстытуцыйнай думцы ў Беларусі, вызначыла б навукова-практычны патэнцыял у сферы дзяржаўнага будаўніцтва.

Што дакладна не патрэбна ў новай Канстытуцыі Беларусі?


З аднаго боку, гэта наяўнасць такіх структураў як прэзідэнцкая адміністрацыя ці кіраванне справамі прэзідэнта. Функцыі гэтых ведамстваў павінен выконваць толькі ўрад. Дарэчы, у артыкуле 18 закона «Аб Кабінеце Міністраў» ад 30 студзеня 1995 года (так і не быў падпісаны Лукашэнкам) гаварылася, што ўрад у сваёй дзейнасці не падпарадкоўваецца адміністрацыі прэзідэнта (у дзейным законе аб Савеце Міністраў ад 2008 года такая норма адсутнічае: рэгламентаваныя адносіны Савета Міністраў з Нацыянальным сходам, Нацыянальным банкам і з мясцовымі Саветамі дэпутатаў). У сваім знакамітым выступе 4 чэрвеня 1996 года старшыня Вярхоўнага Савета 13 склікання Сямён Шарэцкі назваў прэзідэнцкую адміністрацыю Палітбюро, а самога Лукашэнку — генсекам.

З іншага боку, няма аніякай патрэбы ў інстытутах розных упаўнаважаных, напрыклад, па правах чалавека (у студзені 1993 года такую прапанову ў праект Канстытуцыі ўносілі Віктар Ганчар і Генадзь Карпенка, а 18 чэрвеня 1996 года Вярхоўны Савет Беларусі 13 склікання ўнёс гэтае пытанне ў павестку дня). Акрамя росту бюракратыі і марнавання дзяржаўных сродкаў гэта больш ні да чаго не прывядзе. Маюцца два органы — суд і пракуратура. Галоўнае — напоўніць іх працу адпаведным зместам.

Канстытуцыя — не маральны кодэкс


У Канстытуцыі павінны быць прапісаны такія нормы, за парушэнне якіх наступае рэальная юрыдычная адказнасць. Напрыклад, п. 32 артыкула 32 дзейнай Канстытуцыі Беларусі прадугледжвае, што дзеці абавязаны клапаціцца пра бацькоў, а таксама пра асаоб, якія іх замяняюць, і аказваць ім дапамогу. Але якую: маральную ці матэрыяльную? Што рабіць, калі сын ці дачка самі з’яўляюцца непрацаздольнымі?

У Канстытуцыі зафіксаваны шэраг абавязкаў чалавека і грамадзяніна, але толькі па двух — сплата падаткаў і служба ва Узброеных Сілах — дзяржава можа прыцягнуць да адказнасці. Што значыць: берагчы навакольнае асяроддзе ці гісторыка-культурную спадчыну? Такія фармулёўкі маюць чыста імператыўны характар.

Фундамент, а не дах


Амаль усе праблемы дзяржаўнага будаўніцтва незалежнай Беларусі заключаюцца ў тым, што ў далёкім 1994 годзе заканадаўцы амаль не звярнулі ўвагу на аспект, які з’яўляецца важнейшым за прэзідэнта ці парламент. Гэта — адміністрацыйна-тэрытарыяльны падзел краіны і мясцовае кіраванне і самакіраванне. Існуючы падзел безнадзейна састарэў. Любы адэкватны чалавек разумее, што ненармальна, калі смаргонскія пытанні вырашаюцца ў Мінску праз Гродна, а баранавіцкія — праз Брэст. Ва ўсялякім разе неабходная ліківадцыя абласцей, падзел краіны на такія адміністрацыйна-тэрытарыяльныя адзінкі, якія б збалансавалі эканамічны і падатковы патэнцыял Беларусі. Адміністрацыйна-тэрытарыяльны падзел, зразумела, павінен, адбывацца на аснове дэталёвага эканамічнага і дэмаграфічнага аналізу. Адзін з варыянтаў такога падзелу прадстаўлены ў праграме «Вольная Беларусь», распрацаванай пад кіраўніцтвам Зянона Пазьняка.

Абсалютна мэтазгодная ліквідацыя «прозаседавшихся» мясцовых Саветаў. Навошта ў адным раёне наяўнасць і выканаўчай, і заканадаўчай улады? Мясцовае кіраванне здольныя ажыццяўляць выбарныя чыноўнікі.
Што да мясцовага самакіравання, то, паводле Канстытуцыі, найбольш распаўсюджанымі з’яўляюцца мясцовыя рэферэндумы (ні разу не адбыліся за гады кіравання Лукашэнкі) і сходы грамадзянаў. Аднак формы мясцовага самакіравання могуць набываць самыя разнастайныя формы, таму адлюстроўваць іх у Канстытуцыі не варта.

Ці патрэбны прэзідэнт?


Насуперак сённяшняму меркаванню аб папулярнасці прэзідэнцтва ў пачатку 1990-х гадоў шматлікія архіўныя крыніцы сведчаць, што пэўная частка беларускага грамадства была рашуча супраць увядзення гэтага інстытута. Падчас імяннога галасавання па асобных палажэннях праекта Канстытуцыі, дзе мелася пытанне аб увядзенні інстытута прэзідэнцтва, дэпутацкая фракцыя камуністаў на чале з Міхаілам Качаном не ўдзельнічала ў гэтай працэдуры. З камуністамі аказаўся салідарным і іх палітычна-ідэйны апанент — Беларускі народны фронт. Паплечнікі такой ідэі лічылі, што ва ўмовах Беларусі прэзідэнт (асабліва такі, які мае істотныя выканаўчыя функцыі) аб’ектыўна не патрэбны, а больш таго, можа стаць крыніцай дыктатуры.


Чытайце таксама: Непазбежнае прэзідэнцтва

І зараз пэўная (а, можа, і большая) частка беларускага насельніцтва мае сумнеў у мэтазгоднасці інстытута прэзідэнцтва. Іх пужае «сіндром Лукашэнкі». Сённяшная сістэма ўлады, створая Лукашэнкам за дваццаць пяць гадоў кіравання, здаецца непрыступнай і не сустракае бачных выклікаў. Беларускі кіраўнік заўсёды падаўляў любыя патэнцыйныя пагрозы ва ўласным атачэнні, ажыццяўляў неаслабны нагляд за сілавымі органамі, вітаў суперніцтва розных структур дзяржапарата, мабілізаваў грамадства супраць унутраных і знешніх ворагаў. Неад’емным элементам такой сістэмы сталі пастаянныя ператрусы вышэйшых органаў улады. Лукашэнка, які завязаў на сабе вырашэнне ўсіх прынцыповых пытанняў, перыядычна ладзіў публічнае прафілактычнае прыніжэнне сваіх падначаленых, усяляк навязваў ім комплекс палітычнай і прафесійнай непаўнавартаснасці, напамінаў аб тленнасці іх палітычнага і фізічнага (пазбаўленне волі) існавання.

Да існуючых рэпрэсіўных механізмаў у адносінах да апазіцыі ў апошні час дадаліся такія адносна новыя як масштабныя судова-палітычныя кампаніі: «справа патрыётаў», «справа БЕЛТА».

Нягледзячы на прыгожыя словы аб пераразмеркаванні ўлады, Лукашэнка не дапускае нават думкі аб абмежаванні сваіх паўнамоцтваў і перадачы ўлады ў спадчыну нават сваім дзецям, і прывучае грамадства да таго, што галоўная ўмова яго далейшага кіравання — фізічнае даўгалецце.

На абмежаваныя саступкі і карэкціроўку курса Лукашэнка заўсёды згаджаўся толькі пад ціскам праблем, якія дасягнулі крайняй стадыі абвастрэння. Відавочна не ўсведамляючы пагрозы агульнага крызісу сістэмы, Лукашэнка неахвотна рэагаваў толькі на яго асобныя, найбольш відавочныя праявы.

Таму ў праціўнікаў прэзідэнцтва ўзнікае заканамернае пытанне: ці не адбудзецца ўсё вышэй сказанае з тым, хто прыйдзе пасля Лукашэнкі? Яны выступаюць за тое, каб новая канфігурацыя ўлады была выбудаваная без прэзідэнта і па прынцыпе шматлікіх процівагаў, якія не павінны даць магчымасць з’явіцца новаму дыктатару.

Аляксандар Лукашэнка прысягае на Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь падчас інаўгурацыі. Мінск, 6 лістапада 2015 года

Аляксандар Лукашэнка прысягае на Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь падчас інаўгурацыі. Мінск, 6 лістапада 2015 года


У прынцыпе ліквідацыя інстытута прэзідэнцтва нічога дрэннага краіне не прынясе. Са знікненнем гэтай структуры знікнуць непазбежныя праблемы і наступствы, з імі звязаныя, у тым ліку і асабістыя прыхільнасці кіраўніка дзяржавы. Сённяшні гіпатэтычны сыход Лукашэнкі, канешне, не вырашыў бы ўсіх праблемаў, але ліквідаваў бы шматлікія недарэчнасці, крыніцай якіх стаў сам кіраўнік дзяржавы. Напрыклад, маштабнае і неапраўданае будаўніцтва лядовых палацаў, якое паставіла мясцовыя бюджэты на мяжу выжывання.
Са знікненнем пасады прэзідэнта аўтаматычна вырашыцца пытанне з кіраўніком урада. Ён непазбежна будзе асуджаны на істотныя паўнамоцтвы, бо зараз фармальна ўрад знаходзіцца паміж Сцылай прэзідэнта і Харыбдай парламента (у рэальнасці — прывязаны да кіраўніка дзяржавы): старшыня Савета Міністраў не можа нават асабіста прызначыць сваіх намеснікаў і міністраў. Надзяленне кіраўніка ўрада такімі паўнамоцтвамі, ліквідацыя псеўдаструктураў (прэзідэнцкая адміністрацыя, кіраўніцтва справамі) дасць моцны імпульс для дзейнасці Савета (ці Кабінета) Міністраў.

Адным з цэнтраў раўнавагі стануць Узброеныя Сілы. Іх павінен узначальваць толькі міністр абароны, які нават у ваенны час з’яўляецца Вярхоўным Галоўнакамандуючым.

Што з парламентам?


Палітолагі і палітыкі сцвярджаюць: краевугольнае пытанне заключаецца ў мажарытарнай ці прапарцыйнай сістэме выбараў. Маўляў, прапарцыйная сістэма прагрэсіўная. Аб мажлівасці ўвядзення такой сістэмы публічна разважала Лідзія Ярмошына. Аднак феномен Беларусі заключаецца ў моцным недаверы палітычным партыям. Нават у перыяд разгула дэмакраты першай паловы 1990-х гадоў папулярнасць зазналі БНФ, камуністы ды аграрыі. Астатнія партыі не карысталіся шырокай падтрымкай выбаршчыкаў. Таму фарміраванне парламента па партыйных крытэрыях — не панацэя ад усіх праблемаў.

Можна намаляваць такую, на першы погляд, фантастычную схему будучага парламента. Яго дэпутатамі могуць быць грамадзяне Беларусі, якія ў абавязковым парадку маюць навуковую ступень кандыдата альбо доктара навук, з’яўляюцца акадэмікамі ці членамі-карэспандэнтамі. Яны павінны працаваць толькі на прафесійнай аснове і займацца адной справай: ствараць законы, удасканальваць нарматыўнуа-прававую базу. Заканатворчай дзейнасці, такім чынам, будзе нададзены неабходны навуковы характар. Адначасова ліквідуецца такі атавізм, як праца дэпутата ў акругах. Гэтым павінны займацца мясцовыя ўлады.

Колькаць кандыдатаў і дактароў навук у Беларусі дастатковая, каб стварыць моцнае канкурэтнае асяроддзе і абраць дэпутатаў амаль з усіх сфераў дзейнасці. І ўвогуле, не абавязкова дэпутатаў абіраць усенародна. Усенароднае абранне гарантуе больш моцную легітымацыю, але не гарантуе прафесіяналізм.
Пры гэтым ніхто не забараняе дэпутатам быць членамі той ці іншай палітычнай партыі (з будучай Канстытуцыі, канешне, трэба выключыць абсалютна недарэчную норму аб забароне членства ў партыях праваахоўнікам, работнікам дзяржаўнай бяспекі і г.д.). Пры гэтым парламент застаецца аднапалатным, а аптымальная колькасць дэпутатаў можна складаць 150 чалавек.

А суддзі хто?


Хто дакладна павінен выбірацца насельніцтвам, дык гэта суддзі. Абраны насельніцтвам адпаведнай адміністрацыйна-тэрытарыяльнай адзінкі суддзя будзе пазбаўлены ціску і ўплыву з боку заканадаўчай ці выканаўчай улады.

Шмат пытанняў узнікае і наконт увядзення суда прысяжных засядацеляў. Ці хопіць ім прафесіяналізму пры абмеркаванні складаных крымінальных спраў, ці не панізіцца роля прафесійных суддзяў?

У будучай Канстытуцыі трэба вырашыць пытанне з канстытуцыйным кантролем. Для Беларусі аптымальным варыянтам быў бы пераход да дэцэнтралізаванай, альбо амерыканскай мадэлі канстытуцыйнага кантролю, калі яго ажыццяўляюць усе суды агульнай юрысдыкцыі. У другім выпадку Канстытуцыйны Суд, які фарміруецца розным галінамі ўлады, будзе так ці інакш падвергнуты ведамаснаму ціску.

У будучай Канстытуцыі трэба рэфармаваць і пракуратуру. Яна дакладна не павінна ажыццяўляць праверку на адпаведнасць закону судовых рашэнняў па грамадзянскіх, крымінальных справах і справах аб адміністрацыйных правапарушэннях, бо гэта абмяжоўвае незалежнасць суддзяў. Пракуратура таксама не павінна праводзіць папярэдняе следства (навошта Следчы камітэт?).

Хто прымае?


Нарэшце, важнае пытанне палягае ў тым, хто павінен прымаць Канстытуцыю. Калі браць рэферэндум, то трэба падумаць, ці варта надаваць насельніцтву права поўнага заканадаўцы? А калі яе прымае парламент, ці правамерны запіс «Мы, народ Рэспублікі Беларусь»? Ці не мэтазгодна прыняць Асноўны Закон спецыяльнай Канстытуцыйнай асамблеяй? У такім выпадку будуць вытрыманыя і народны характар Канстытуцыі, і яе стабільнасць: ні парламент, ні прэзідэнт (у выпадку яго захавання) не змогуць змяняць Канстытуцыю пад свае мэты.

Больш дэмакратыі і патрыятызму


Калі зноў звярнуцца да правоў і свабодаў грамадзянаў, то іх трэба забяспечыць не дэкларатыўнымі і заведама невыканальнымі лозунгамі (напрыклад, роўны доступ да любых пасадаў у дзяржаўных органах, што немагчыма нават пры самым дэмакратычным рэжыме), а лічбамі, якія маюцца ў Канстытуцыі. Напрыклад, знізіць колькасць подпісаў грамадзянаў, неабходных для правядзення агульнарэспубліканскага рэферэндуму. Такія — не менш 450 тысяч (у тым ліку не менш 30 тысяч ад кожнай вобласці і Мінска) — лічбы робяць усенародны плебісцыт немагчымым у прынцыпе. Варта падумаць і пра такія непад’ёмныя лічбы як пры змяненні і дапаўненні па ініцыятыве грамадзянаў у Канстытуцыю (не менш 150 тысяч) і праве заканадаўчай ініцыятывы (не менш 50 тысяч).


Як ужо было сказана, Канстытуцыя павінна ажыццяўляць патрыятычныя і выхаваўчыя функцыі. У сувязі з гэытым трэба цалкам перарабіць прэамбулу, прадставіць у ёй разумны баланс гістарычнай спадчыны. Трэба смялей уводзіць у тэкст Канстытуцыі гістарычныя тэрміны (Сойм, Рада, магістрат і інш.), што прыдасць новаму Асноўнаму Закону беларускую непаўторнасць.


Хочаце ведаць больш? Сачыце за нашымі публікацыямі ў Telegram і Facebook!